Восемь раз менялась Конституция Кыргызстана. В 2015 году вновь была предпринята попытка внести проект изменений в конституцию, готовились заключения экспертов . В этом году инициативу перехватили депутаты парламента, на общественное обсуждение с 29 июля 2016 года выносится проект Закона Кыргызской Республики О назначении референдума (всенародного голосования) по Закону Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики».
В обществе прокатилась волна недовольства депутатской инициативой. По оценкам экспертов и отдельных политиков депутатский проект никак не согласуется с целями и положениями действующей Конституции. Инициаторы поправок считают, что имеют право внести предложения для проведения референдума.
В ходе состоявшихся предварительных общественных дебатов обозначены два мнения. Позиция гражданского общества: изменения в Конституцию не могут быть приняты до 2020 года. Позиция авторов инициативы: изменения могут быть приняты в любой период времени через референдум. В очередной раз, при возникновении подобных инициатив, необходимо обратиться к статье 114 Конституции, которая определяет порядок внесения изменений в ее текст, поскольку каждый по-своему толкует ее содержание.
Порядок изменений в Конституцию. Третий абзац части 3 статьи 114 Конституции гласит: «По инициативе не менее 2/3 от общего числа депутатов Жогорку Кенеша закон о внесении изменений в настоящую Конституцию может быть вынесен на референдум».
Как известно из источников СМИ сбор подписей за внесение законопроекта осуществлялся в период летних отпусков депутатов в произвольное форме, путем подписания текста проекта закона. Соответствует ли такая вольная процедура законам?
Во-первых, проект внесен без соблюдения парламентской процедуры, которая предполагает открытие внеочередной сессии, начала парламентских слушаний, поручения комитетам, подготовка правовой экспертизы.
Во-вторых, в духе авторитарных традиций, в период летних отпусков, народу предоставлено право обсудить проект закона. Аналогичный подход мы уже наблюдали во времена предыдущего авторитарного правления.
В-третьих, в статье 114 Конституции речь идет о законе, который выносится на референдум. Возникает вопрос: что такое закон? Это нормативный документ, который принимает форму закона после его утверждения парламентом в трех чтениях. Насколько нам известно парламент не проводил процедуры обсуждения закона на сессии. Основным способом принятия закона в парламенте является голосование в зале сессионных заседаний, но этого на данном этапе не происходило. Если следовать такой практике, то можно принимать любое решение без обсуждения, игнорируя работу комитетов, экспертных групп, без общественных слушаний.
В-четвертых, парламент вправе принимать закон о внесении изменений в Конституцию не позднее 6 месяцев со дня его внесения на рассмотрение Жогорку Кенеша (абзац первый части 3 статьи 114 Конституции). В этом случае, сомнительна инициатива депутатов провести референдум осенью 2016 года.
Учитывая вышесказанное напрашивается вывод, на референдум невозможно внести проект закона, поскольку часть 1 статьи 114 Конституции требует внесения закона о внесении изменений. Проект закона получает статус закона только после одобрения его парламентом согласно процедурам, установленным регламентом. Поскольку парламент не принимал решения в зале заседания, не исполнил всех процедур, установленных регламентом, то нельзя говорить о легитимности принятого решения, а все собранные подписи под проектом закона являются нарушением процедуры.
Приведем краткий анализ предлагаемых изменений в Конституции.
О ценностях государства. В статье 1 Конституции предлагаются высшие ценности государства, как человек, его жизнь, стремление к счастью, здоровье, права и свободы, любовь к Родине, безопасность, образование, честь и достоинство; независимость, государственный суверенитет, национальные интересы; территориальная целостность; единство народа Кыргызстана, мир и согласие в стране; создание благоприятных экономических, социальных и других условий для гармоничного развития личности; благоприятная окружающая среда и другое. Никто не спорит, что указанные права являются высшими ценностями, но в данном предложении возникают вопросы:
— почему приоритетными являются ценности государства, а не общества?
— почему закрытый перечень высших ценностей?
— с какой целью повторяются ценности, указанные в других частях Конституции, и чем такая интерпретация ценностей лучше текста ныне действующей Конституции?
В данном случае авторы проекта допускают грубую методологическую ошибку, выделяя приоритетом ценности государства, а затем включают в их понятие ценности общества и человека. Современная наука государства и права определяет государство на службе у общества и во благо человека. Категория «общество» шире чем «государство». Государство создается обществом во имя человека, а не наоборот.
В проекте закона дается закрытый перечень прав и свобод граждан, но перечень прав и свобод граждан нельзя так сухо перечислить, поскольку они не ограничены. При этом надо помнить, что перечень полномочий органов власти должен быть закрытым, поскольку иное может привести к злоупотреблению властью.
В тексте проекта происходит дублирование закрепленных в Конституции прав и свобод человека и гражданина. Авторы видимо забыли о наличии статьи 17 Конституции: «Права и свободы, установленные настоящей Конституцией, не являются исчерпывающими и не должны толковаться или отрицать, или умалять другие общепризнанные права и свободы человека и гражданина».
В пункте 4 статьи 1 речь зашла об идеологии, направленной на подрыв высших ценностей. Какая идеология может стать подрывной? Это идеология экстремизма, терроризма и других «измов» против прав и свобод человека и гражданина. В стране имеются правоохранительные и судебные органы, которые выявляют и ведут борьбу с такими вредоносными идеологиями. Если же речь идет о политических противниках кого-либо, то Конституция обязана защищать их. Иначе подобные замысловатые интерпретации подрывной идеологии в тексте Конституции могут стать началом «охоты на ведьм». Идеология, в отличие от права, аморфна, не нормативна и может меняться в зависимости от политической конъюнктуры. Поэтому статья 16 Конституции провозглашает: «никто не может подвергаться дискриминации по политическим признакам и иным убеждениям».
В проекте предлагается абзац второй части 3 статьи 6 изложить в следующей редакции: «Порядок и условия применения международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права определяются законом». Соответствующая поправка вносится и в статье 41 Конституции. Понятна идея предлагаемой нормы и откуда она появилась. Но как можно из-за одного-двух прецедентов, связанных с вердиктом комитета ООН, менять Конституцию?
Прежде всего надо менять местную практику, сознание и поведение чиновников, силовиков, не допускать злоупотреблений с их стороны. Никто из авторов этой нормы не может предугадать, а вдруг, когда-нибудь власть злоупотребит своим правом и несправедливо привлечет его (их) к ответственности?
Об отдельных функциях президента и правительства. Много говорилось о сокращении полномочий президента и усилении роли премьер-министра.
В пункте 1 части 9 ст. 64 Совет обороны предлагается заменить на Совет безопасности. Возникает вопрос мы возвращаемся к полномочиям Президента в период до 2010 года? Что такое Совет безопасности? Мы все видели и знаем, как он работал, когда любого руководителя не только государственных органов, но и частных структур вызывали «на ковер» и могли без суда и следствия сделать виноватым, надавить на бизнес, сделать послушным. Если авторы проекта собираются усилить полномочия правительства, то почему не создать Совбез при правительстве? Но и в этом случае не понадобится поправка в Конституции, а прописать в законе его функции.
В части 2 статьи 68 предлагается исключить возможность лицам, исполняющим обязанности президента, быть кандидатом на должность президента на досрочных выборах президента. Но этот вопрос уже урегулирован законом, согласно которому на выборах президента должностные лица приостанавливают исполнение своих полномочий.
В статье 20 Конституции предлагается норма: «Такие ограничения могут быть введены также с учетом особенностей военной или иной государственной службы». Данная поправка связана с тем, что на госслужбе могут быть ограничения прав и свобод граждан. Можно согласиться и никто не спорит, что на госслужбе иные принципы взаимоотношений гражданина (чиновника) и государства, так называемые властеотношения. Известны принципы административного права, что лица, находящиеся на политической должности не вправе оспаривать в суде решение об увольнении, а лица, занимающие административные должности должны пройти досудебную процедуру. Известны и решения Конституционной палаты КР по аналогичным вопросам. Данный вопрос относится к сфере административного права и может быть урегулирован простым законом о государственной службе, не меняя основной закон.
Если стоит вопрос сокращать функции президента, то можно рекомендовать пересмотреть большой массив законов, которые нам остались в наследство от прежних политических режимов. Например, до сих пор вопросами декларационной компании занимается уполномоченный орган при президенте, который по своей природе должен быть при правительстве.
О парламентской коалиции. Не совсем логичной кажется поправка к части 3 статьи 70 когда «Решение о выходе из коалиции парламентского большинства принимается фракцией не менее, чем двумя третями от общего числа депутатов фракции. Решение фракции оформляется постановлением фракции и подписывается каждым членом фракции, проголосовавшим за выход». Подобные процедурные вопросы могут быть разрешены простым законом.
Новеллой можно назвать поправки к статье 72, в которой предлагается, что депутат Жогорку Кенеша может быть назначен на должность премьер-министра или вице-премьер-министра с сохранением депутатского мандата и права голосования на пленарных заседаниях Жогорку Кенеша, а в случае отставки вновь занял место депутата. Да актуально, но кто так часто отправлял правительство (шесть правительств за шесть лет!) в отставку? Парламент! Разве парламент не мог сформировать правительство профессионалов, не привязываясь к партийной принадлежности? Имел возможность, но надо проявить волю, а не поддаваться конъюнктурным интересам! Парламент должен осознавать, что несет политическую ответственность за такую недальновидную практику.
О назначении акима. Согласно Конституции (статья 89) премьер-министр обладает правом назначать и освобождать глав местной госадминистрации по предложению местных кенешей в порядке, установленном законом. Ради объективности отметим, что не совсем удачная формулировка, которая нарушает принцип разграничения полномочий. И законодатель пошел по пути усложнения этой процедуры в законе и прописал идею, что кандидатура на должность акима предлагается собранием всех местных кенешей района и вносится на рассмотрение премьер-министра(?!)
Во-первых, практика показала, что собраться на общем собрании местным кенешам административного района очень сложно, нет регламента, не хватает кворума, не всегда удается выдвинуть единую кандидатуру на должность акима. Из-за такой не оптимальной процедуры очень много руководителей райгосадминистраций работали с приставкой ИО; во-вторых, в природе местного самоуправления нет такой формы, как общее собрание местных кенешей района, собрание проводится в форме сессии в каждом отдельно взятом городе или селе; в-третьих, если общее собрание местных кенешей района не определилось с кандидатурой акима, то ослабляется ответственность и управление в административном районе.
Парламент должен учитывать природу МСУ и необходимость вертикали управления в органах исполнительной власти. В свое время мы предлагали вариант, не меняя Конституции, внести изменение в закон: каждый местный кенеш (не собираясь на мифическое общее собрание в районе) на своей сессии предлагает кандидатуру на должность акима и направляет ее на утверждение премьер-министру. В случае несогласия с предложенной кандидатурой, премьер-министр имеет право по своему усмотрению и под свою ответственность назначить акима самостоятельно.
О судебной системе. Интересную заботу авторы проекта проявляют к судебной системе. Поправки к пункту 5 части 4 ст.20 и часть 2 статьи 24 Конституции касаются гарантий от привлечения к уголовной ответственности за неисполнение договорных обязательств. Эти поправки можно назвать косметическими, так как они не меняют сути действующих норм Конституции.
Вносятся редакционные поправки в статье 64: «Совет судей» меняют на «дисциплинарная комиссия при Совете судей». Подобные редакционные поправки можно реализовать на уровне закона, прописать «дисциплинарная комиссия выступает от имени Совета судей».
В пункте 1 части 4 статьи 64 делается попытка сделать сложной парламентскую процедуру освобождения от должности Генерального прокурора: кворум «не менее одной трети» предлагается заменить кворумом «не менее половины». На практике не было проблем с исполнением действующей нормы Конституции в этой части. В чем смысл этой поправки?
Предлагается включить норму в статью 94 норму: «8-1. Лицо, претендующее на должность судьи, обязано письменно отказаться от права на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений на период пребывания в должности судьи. В случае не предоставления такого отказа, лицо не может быть назначено или избрано на должность судьи». Актуальная тема на фоне коррупции в судах, но вновь возникают вопросы. Почему такую норму не прописать в законе о статусе судей? Почему аналогичные требования не предъявляются к должностным лицам исполнительной и законодательной власти? Разве коррупция в других ветвях власти не менее распространенное явление? Инициатива сделать суды прозрачными не должна быть односторонней в системе разделения властей. Подобный механизм должен распространяться на государственные должности во всех ветвях государственной власти.
Нельзя не отметить поправку к статье 95, когда снижается порог голосования за отстранение судьи от должности. Эта поправка снижает гарантии независимости судей, делают их легкоуправляемыми.
Предлагается редакция в статье 96: «Пленум Верховного суда дает разъяснения по вопросам судебной практики, которые обязательны для всех судов и судей Кыргызской Республики». Данный анахронизм, по сути четвертая судебная инстанция, не был одобрен Советом по судебной реформе, но каким-то волшебным образом появился в проекте. Эта идея появилась из недавнего авторитарного прошлого, когда судебная власть служила инструментом рейдерских захватов частной собственности и политических преследований. Хотим нестабильности, ухудшения инвестиционного климата?
О конституционном правосудии. Попытки ограничить в полномочиях Конституционную палату выглядят как пренебрежение к основному инструменту защиты конституционных прав граждан.
Конституционная палата признает неконституционными законы парламента, является противовесом к злоупотреблению властью, необходима для разрешения споров не только между гражданами и государством, но и ветвями власти. Кто даст гарантию, что ныне действующие политические партии в коалиции большинства завтра не будут в оппозиции? Думают ли ныне действующие депутаты, что возникнет необходимость обращаться за защитой своих прав в Конституционную палату? Думают ли они о механизме защиты социальных групп меньшинства от злой воли большинства?
Предлагаемый депутатами механизм несогласия парламента с решением Конституционной палаты подрывает авторитет судебной власти, является пренебрежительным к институту защиты конституционных прав граждан. Такой подход является нарушением принципа разделения власти и, в какой-то мере, злоупотреблением законодательной властью.
Нарушение прописанных процедур в Конституции, игнорирование мнения народа приводит к авторитарному стилю принятия решения. Как ни парадоксально, авторитарное поведение не всегда является стилем одного должностного лица, а может быть и со стороны коллективного органа — парламента. Никто лучше нас самих не знает наших кровных, неотчуждаемых прав. Если кто-то пытается все решить за граждан Кыргызстана, то мы можем возвратиться к тоталитаризму, когда государство давлеет над человеком и обществом, а свои интересы ставит выше интересов граждан.
Нурлан Садыков,
Аналитический центр «Институт конституционной политики».
