Прежде чем говорить о сути поправок в Конституцию, очень важно определить их авторов, поскольку не только политики, но и находящиеся в тени лица являются носителями определенных политических установок. Никак нельзя согласиться, что авторами данного законопроекта стали депутаты, подписавшие документ, поскольку стиль написания достаточно узнаваем и указывает на «экспертов», которые были активными участниками многократных предыдущих изменений Конституции со времен президента А. Акаева. Как говорится, «уши торчат». Можно ли отнести к соавторам законопроекта президента страны?
Трудно сказать, но можно только предположить, что и его мнение было учтено. Хотя, помнится, он говорил совсем недавно другое.
Пытаясь обосновать необходимость изменения в Конституцию, авторы проекта настолько запутались, что последующее ознакомление с предлагаемыми поправками не вызывало никакого доверия к их аргументам. Они лишь сожалеют, что «в текст Конституции были внесены отдельные поправки, которые в последующей практике их реализации не оправдали себя в виду их глубинной несовместимости с изначальной тканью Конституции, а также реальной жизнью». Подобные выводы, эпитеты говорят о том, что авторы проекта сами живут в мире конституционных иллюзий.
Читая текст проекта изменений Конституции, удивляешься экзистенциальной направленностью аргументов ее авторов. В отношении текста основного закона применяются такие сравнения, как Конституция «страдает», «закрепляет антиморальное поведение и политическое мошенничество», «делает невозможным строительство устойчивых и массовых партий», «дезорганизует работу парламентских фракций», «подрывает доверие граждан к избирательной системе и к самому Жогорку Кенешу, называют основной закон «нелепой конституционной конструкцией». В отношении министров допускается неуважительное сравнение как «навязанные премьер-министру члены правительства». Именно такие неправовые сравнения позволяют сделать психологический портрет инициаторов изменений, их неуважительное отношение к праву и волеизъявлению народа Кыргызстана на референдуме.
Цитата 2013 г.:
Президент Алмазбек Атамбаев поздравил соотечественников с Днем Конституции. Об этом сообщает отдел информационной политики аппарата президента КР.
«Все мы были свидетелями того, как только ради укрепления собственной власти, ради личной корысти властолюбивые правители шли на бесконечные изменения основы государственности — Конституции. В конечном счете это привело к созданию в стране коррумпированного семейно-кланового правления, с годами принимавшего все более изощренные формы. Это привело к откату от демократии, сращиванию власти с криминалом, к фактическому запрету свободы слова, когда за правду калечили и убивали», — обращается президент к народу.
«Как президент я придерживаюсь той позиции, что Конституция не должна меняться с приходом каждого нового лидера страны. Нам надо наконец научиться жить по Конституции, жить по закону», — говорится в поздравлении.
С целью ухода от персональной ответственности, авторы смело резюмируют: «Немаловажно отметить, что 28 апреля 2015 года было проведено расширенное заседание пяти парламентских фракций, где были внесены предложения и замечания депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики к проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики».
Таким образом, авторы проекта изменений Конституции полностью сняли с себя ответственность и переложили ее на народ и парламент в духе прежних авторитарных традиций. Остается добавить слова Ю. Фучика: «Люди, будьте бдительными!»
Большой блок вопросов в законопроекте касается судебной власти. И в этой сложной сфере общественных отношений значительную роль внесли именно авторы законопроекта, лица, которые были тесно связаны с судебной системой и остаются «серыми кардиналами» современной судебной системы.
Но оставим сарказм и предположения, поговорим о сути предлагаемых изменений в Конституцию, изложенных в справке-обосновании (далее — справка).
О судебной системе
Начнем с рассмотрения пункта 3.3 справки, где говорится о преобразовании Конституционной палаты из судебного органа в «более гибкий государственный орган». Что такое гибкий государственный орган авторы не поясняют, но за этой эквилибристикой подразумевается ограничение в полномочиях Конституционной палаты. Авторы считают, что вопросы деятельности Конституционной палаты будут разрешены новым конституционным законом, тем самым предполагается существенное изменение ее полномочий.
В любой стране прецеденты конституционного правосудия сопровождаются определенными фобиями политиков. И в практике нашей Конституционной палаты имеются решения, которые стали фактором неожиданности для наших политиков, вставших на путь критики. Но лучше критика, чем безответственные попытки упразднить орган конституционного правосудия. Конституционная палата – это единственный государственный орган, наделенный функцией не карать, а только защищать права граждан. Изменение его статуса станет существенным изменением системы защиты прав граждан и станет первым сигналом отхода от цивилизованного рассмотрения конституционно-правовых деликтов.
В пункте 3.1 справки говорится: «Для повышения устойчивости высшего органа судебной власти и всей судебной политики, улучшения качества взаимодействия между судами, предлагается наделить Жогорку Кенеш правом избирать председателя и заместителей председателя Верховного суда. Кандидатуры председателя Верховного суда и его заместителей будут представляться президентом из числа избранных судей Верховного суда в соответствии с правилами, установленными конституционным законом. Это значительно укрепит судебную систему и позволит проводить стратегически выверенную долговременную политику реформирования системы».
Авторы не приводят весомых аргументов данной позиции. Почему избирать руководителей Верховного суда через парламент лучше, чем процедура их избрания внутри судебной системы? Не является ли такая идея попыткой вновь подчинить судей Верховного суда?
Мы наблюдаем перлы юридической эквилибристики в пункте 3.2 справки. Речь идет о полномочиях Верховного суда. Авторы требуют однозначного изменения статья 96 действующей Конституции. По их мнению, «она страдает (?!) чрезмерной негибкостью, излишней детальностью и другими недостатками, препятствующими применению широко практикуемых в развитых демократических странах институтов».
Вновь, в качестве аргументов, мы наблюдаем ссылки на практику демократических стран, но при этом не видим конкретных аргументов. Так, авторы пытаются обосновать, что процедура пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам является главным аргументом для пересмотра актов Верховного суда и создания четвертой инстанции (Президиум Верховного суда).
Авторы считают, что если Верховный суд рассматривает все судебные дела всего лишь тремя судьями, то три судьи – это не Верховный суд (?!). По их логике, действующая статья 96 Конституции препятствует исправлению судебных ошибок, не позволяет применять более гибкие и оправдавшие себя в мире процедуры. Авторы предлагают данную норму изменить, предоставляя право законодателю определить дополнительные новые формы защиты граждан от судебной ошибки в Верховном суде, т.е. создать четвертую судебную инстанцию. Они полагают, что статья 96 Конституции является «по сути, нелепой конституционной конструкцией, запрещающей пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам».
При внимательном ознакомлении с такими аргументами теряешься, поскольку авторы переворачивают всю теорию права и устоявшуюся теорию судебных процедур. Пересмотр дела по вновь открывшимся обстоятельствам возможен, если о каких-то фактах не знали стороны. Данная стадия судебного процесса не является четвертой инстанцией, а является средством для пересмотра дела в той инстанции, где принято решение суда. Пересмотр дела может осуществляться и в первой, и в апелляционной, и в надзорной инстанциях. Пересмотр дела по вновь открывшимся обстоятельствам — это исключительный случай в судебной практике. Но в нашей системе, особенно в бытность функционирования Высшего арбитражного суда КР, такая практика была обычным делом и все помнят, что рейдерские захваты собственности были возможны именно благодаря неправильному применению судами вновь открывшихся обстоятельств. Удивительно, в условиях, когда правительство ищет пути инвестиционной привлекательности Кыргызстана, у нас появляются авторы с противоположными идеями. Если такая конструкция появится в Конституции, то мы получим коррупцию в судах, безвозвратно потеряем инвестиционную привлекательность Кыргызстана, создадим условия для нестабильной уголовной политики, посеем смуту.
Об исполнительной власти
Проектом затронуты полномочия премьер-министра, который назначает главу местной государственной администрации по предложению местных кенешей. В пункте 1.1 справки указано, что изменяется норма по процедуре назначения глав местных государственных администраций. В пункте 7 статьи 89 Конституции слова «по предложению местных кенешей», исключаются. Эту поправку авторы обосновывают необходимостью «повысить мобильность всей исполнительной власти».
Возникают вопросы: можно ли усовершенствовать данную процедуру через имеющиеся законы? насколько оптимальна такая форма собрания, как общее собрание местных кенешей, целого административного района?
Выход из такой ситуации имеется, и сделать это можно через изменения процедур выдвижения кандидатуры акима местными кенешами и отразить следующим образом: премьер-министр назначает на должность акима по представлению местного кенеша, а в случае несогласия назначает акима района по собственному усмотрению.
В пункте 1.2 справки поднимается проблема отсутствия возможности освобождения от должности члена правительства, поскольку в части 5 статьи 87 Конституции предусматривается механизм отставки всего правительства (коллективной отставки). Авторы проекта опасаются, что «такое умолчание создает на практике пробелы, которые восполнить на уровне текущего законодательства без риска признания этого законодательства неконституционным, проблематично». В проекте предусматривается внесение в Конституцию нормы о том, что член правительства может быть освобожден от занимаемой должности в случаях и порядке, установленных конституционным Законом».
На практике не было случаев, когда министр обжалует решение премьер-министра об отставке. Известно решение Конституционной палаты от 26 ноября 2013 года по делу о проверке конституционности статьи 427 Трудового кодекса КР, где говорится, что при увольнении с политической должности, как правило, не должны применяться гарантии, установленные трудовым законодательством, т.е. решение об освобождении лица, занимающего политическую должность, не обжалуется. Следовательно, все опасения авторов о не конституционности закона заведомо не обоснованы и нет смысла затрагивать текст Конституции.
О законодательной власти
В пункте 2.1 справки авторы законопроекта пытаются пересмотреть институт депутатской неприкосновенности, якобы иммунитет депутата Жогорку Кенеша сводит на нет все усилия по борьбе с политической коррупцией. В этой связи в части 1 статьи 72 Конституции они предлагают идею, что депутата можно привлечь к уголовной ответственности без согласия парламента не только в случае совершения особо тяжких преступлений, но и в случае совершения им преступлений до получения депутатского мандата. По мнению авторов, данная поправка должна значительно сократить количество желающих попасть в парламент.
Забота о чистоте депутатского корпуса понятна, но могут быть и другие варианты решения этой проблемы. В обычном законе можно прописать, что иммунитет распространяется на депутата только в отношении его действий в период работы депутатом. Подобная редакция в законе может решить поставленную авторами проблему ответственности депутатов.
В пункте 2.2 справки поднимается проблема отзыва депутата. Действующая Конституция не предусматривает императивный мандат для депутата, то есть устанавливает невозможность отзыва депутата политической партией. По мнению авторов это делает депутата свободным от каких-либо обязательств перед его партией, а значит и перед избирателями. Авторы считают, что «такое положение Конституции закрепляет антиморальное поведение и политическое мошенничество, делает невозможным строительство устойчивых и массовых партий, дезорганизует работу парламентских фракций и самое главное – подрывает доверие граждан к избирательной системе и к самому Жогорку Кенешу».
Читая такие эмоции, задаешься вопросом, как можно говорить, что Конституция «закрепляет антиморальное поведение и политическое мошенничество»? Подобная оценка положений Конституции говорит о пренебрежении нормами права, низком уровне правосознания авторов данного проекта. Авторы проекта перекладывают всю ответственность политических партий на Конституцию, утверждая, что Конституция делает невозможным строительство устойчивых партий, дезорганизует работу фракций, подрывает доверие граждан к избирательной системе и парламенту. По их разумению во всех проблемах в экономике виноваты Конституция и граждане страны, но не политики!
Проект изменений в Конституцию закрепляет право съезда политической партии, исключить депутата из состава соответствующей парламентской фракции, по предложению фракции. Для этого пункт 1 части 3 статьи 73 предлагается изложить в следующей редакции: «исключения из фракции решением съезда (конференции) соответствующей политической партии, основанным на предложении фракции». Как отмечают авторы проекта, «это даст возможность партийным фракциям избавляться от «депутатов-трутней» и, тем самым, обеспечивать свою ответственность перед избирателями». Под благовидным поводом, пренебрежительно называя депутатов трутнями, авторы проекта пытаются создать систему авторитарного правления во фракциях, когда депутат, член фракции полностью будет лишен выражать свое мнение. Кроме того, говоря о необходимости борьбы с коррупцией, партийным мошенничеством, авторы своими предложениями создают основу для порождения таких пороков в политических партиях. Это неудачная и неумелая попытка установить партийную дисциплину во фракции сильно отразится на внутрипартийной демократии.
По мнению авторов в пункте 2.3 справки создается новелла, которая «дает возможность депутату, избранному премьер-министром, вернуться в Жогорку Кенеш на депутатскую должность после отставки (см. поправку в статью 72 Конституции). Это привилегия дается только премьер-министру, поскольку именно он должен добиваться создания эффективного правительства».
Как пишут авторы, практика создания правительств в 2010 – 2014 годах показала, что «в процессе формирования состава правительства премьер-министру буквально навязываются кандидатуры членов правительства со стороны депутатских фракций. После того как состав правительства утвержден, навязанные премьер-министру члены правительства не чувствуют ответственность перед ним и ведут себя чрезмерно «вольно», торпедируя порой всю деятельность правительства. Апеллирование премьер-министра к фракциям, выдвинувшим (навязавшим) безответственных министров не приносит успеха. В этих условиях институт отставки премьер-министра по собственному желанию совершенно теряет свое политическое значение для членов правительства. Возможность премьер-министра вернуть себе депутатский мандат, безусловно, повысит его независимость от выдвинувших его фракций во всех отношениях».
Во-первых, практика возвращения мандата премьер-министру в парламенте не актуальна. Во-вторых, отсутствует внутренняя логика данного предложения, поскольку процедура возвращения мандата премьер-министру никак не связана с безответственностью министров. В-третьих, если предположить, что такой механизм будет внедрен, то где гарантии, что министры станут более ответственными?
Восемь раз менялась Конституция Кыргызстана, что говорит не только об авторитарных тенденциях руководителей страны, но это показатель неумения власти эффективно управлять и развивать экономику. Все предлагаемые доводы авторов проекта должны быть отнесены к отсутствию политической культуры, но никак не связаны с текстом Конституции и избирателями. Доверие граждан к политической системе возможно только в том случае, если политические лидеры осознают, что:
— государство должно обслуживать граждан, а не наоборот,
— с коррупцией надо не только бороться, но и предупреждать,
— партийный список должен формироваться на основе мировоззрения и просвещенности кандидата в депутаты, а не только его кошелька.
Нурлан Садыков,
Институт конституционной политики
